ppp项目实施细则，政府和社会资本合作(PPP)项目

政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法

9月24日，财政部以财金〔2023〕92号印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。该《办法》分总则、项目识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理、监督管理、附则7章40条，由财政部负责解释，自印发那天起施行。

公告

财政部有关印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的公告

财金〔2023〕92号

每个省份、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），财政部驻每个省份、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专业人员办事处，新疆生产建设兵团财务局：

按照《预算法》、《政府采购法》及实际上施规定、《企业国有资产法》、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行有关在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式详细指导意见的公告》（国办发〔2023〕42号），为加强政府和社会资本合作项目财政管理，规范财政部门履职行为，保证合作各方合法权益，现印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。请遵照执行。

财政部

9月24日

暂行办法

政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为加强政府和社会资本合作（简称PPP）项目财政管理，明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求，规范财政部门履职行为，保证合作各方合法权益，按照《预算法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》等法律法规，制定本办法。

第二条 本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保证性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各种PPP项目。

第三条 各级财政部门需要会同有关部门，统筹具体安排财政资金、国有资产等各种公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作，真真切切履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责，保证项目全生命周期规范开展、高效运营。

第二章 项目识别论证

第四条 各级财政部门需要加强与行业主管该项目的部门的协同配合，共同做好项目之前期的识别论证工作。

政府发起PPP项目标，需要由行业主管该项目的部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目开展机构编制项目开展方案，提请同级财政部门开展物带来一定值评价和财政承受能力论证。

社会资本发起PPP项目标，需要由社会资本向行业主管该项目的部门提交项目建议书，经行业主管该项目的部门审查核验同意后，由社会资本方编制项目开展方案，由县级以上人民政府授权的项目开展机构提请同级财政部门开展物带来一定值评价和财政承受能力论证。

第五条 新建、改扩建项目标项目开展方案需要依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目开展方案的编制依据还应涵盖存量公共资产建设、运营维护的历史资料还有第三方出具的资产评估报告等。

项目开展方案需要涵盖项目基本情况、风险分配框架、运作方法、交易结构、合同体系、监管架构等内容。

第六条 项目开展机构可依法通过政府采购方法委托专家或第三方专业机构，编制项目物带来一定值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证，并对报告内容负责。

第七条 各级财政部门需要会同同级行业主管该项目的部门按照项目开展方案共同对物带来一定值评价报告进行核验。物带来一定值评价审查核验没有通过的，项目开展机构可对开展方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管该项目的部门审查核验。

第八条 经[审核通过]物带来一定值评价的项目，由同级财政部门依据项目开展方案和物带来一定值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级都已开展和拟开展PPP项目标各年支出责任，并综合多方面因素慎重考虑清楚行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审查核验意见。

第九条 各级财政部门需要建立本地区PPP项目开发目录，将经[审核通过]物带来一定值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。

第三章 项目政府采购管理

第十条 针对纳入PPP项目开发目录的项目，项目开展机构应按照物带来一定值评价和财政承受能力论证审查核验结果完善项目开展方案，报本级人民政府审查核验。本级人民政府审查核验同意后，由项目开展机构根据政府采购管理有关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。

项目开展机构可以依法委托采购代理机构办理采购。

第十一条 项目开展机构需要优先采取公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方法采购社会资本方，鼓励社会资本积极参加、充分竞争。按照项目需求一定要采取单一来源采购方法的，需要严格满足法定条件和程序。

第十二条 项目开展机构需要按照项目特点和建设运营需求，综合多方面因素慎重考虑清楚专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等原因合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参加。

第十三条 项目开展机构需要综合多方面因素慎重考虑清楚社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等原因合理设置采购评审标准，保证项目标长时间稳定运营和质量效益提高。

第十四条 参与采购评审的社会资本所提出的技术方案内容后被都或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管该项目的部门对其前期投入成本予以合理补偿。

第十五条 各级财政部门需要加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理，依托政府采购平台和PPP综合信息平台，及时充分向社会公开PPP项目采购信息，涵盖资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等，保证采购过程和结果公开、透明。

第十六条 采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签署前，项目开展机构应将PPP项目合同提交行业主管该项目的部门、财政部门、法制部门等有关职能部门审查核验后，报本级人民政府批准。

第十七条 PPP项目合同审查核验时，需要对照项目开展方案、物带来一定值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是不是出现本质性变更，并重点审查核验合同是不是满足以下要求：

（一）合同需要按照开展方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方当中合理分配项目风险，并保证应由社会资本方担负的风险达到了有效转移；

（二）合同需要约定项目详细产出标准和绩效考查指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；

（三）合同需要综合多方面因素慎重考虑清楚项目全生命周期内的成本核算范围和成本变化原因，设定项目基准成本；

（四）合同需要按照项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目标补贴或收取的费用定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司担负；

（五）合同需要合理约定项目补贴或收取的费用定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管该项目的部门和财政部门执行补贴或收取的费用定价调整的依据。

第四章 项目财政预算管理

第十八条 行业主管该项目的部门需要按照预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审查核验汇总后，报本级人民政府审查核验，保证政府在项目全生命周期内的履约能力。

第十九条 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管该项目的部门根据预算编制程序和要求，将合同中满足预算管理要求的下一年财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审查核验后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

第二十条 行业主管该项目的部门应根据预算编制要求，编报PPP项目收支预算：

（一）收支测算。每一年7月底以前，行业主管该项目的部门应根据当年PPP项目合同约定，结合本年预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年应纳入预算的PPP项目收支数目金额。

（二）支出编制。行业主管该项目的部门应将需从预算中具体安排的PPP项目支出责任，根据有关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，列入支出预算。

（三）收入编制。行业主管该项目的部门应将政府在PPP项目中取得的收入列入预算。

（四）报送要求。行业主管该项目的部门应将涵盖全部PPP项目都收支在内的预算，根据统一时间要求报同级财政部门。

第二十一条 财政部门应对行业主管该项目的部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行仔细审查核验，充分考虑绩效评价、价格调整等原因，合理确定预算金额。

第二十二条 PPP项目中的政府收入，涵盖政府在PPP项目全生命周期途中依据法律和合同约定获取的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入，还有上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。

第二十三条 PPP项目中的政府支出，涵盖政府在PPP项目全生命周期途中依据法律和合同约定需从财政资金中具体安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险担负，还有上级财政对下级财政具体安排的PPP专项奖补资金支出。

第二十四条 行业主管该项目的部门需要会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每一年一季度前，项目公司（或社会资本方）应该向行业主管该项目的部门和财政部门报送上一年经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要运用PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。

第二十五条 各级财政部门需要会同行业主管该项目的部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，保证阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，后促进达到项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原来计划绩效目标偏离时，应及时采用措施予以纠偏。

第二十六条 社会资本方违反PPP项目合同约定，致使项目运行状况恶化，危及国家安全和重要公共利益，或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的，本级人民政府有权指定项目开展机构或其他的相关机构临时接管项目，直至项目恢复正常经营或早一点终止。临时接管项目所出现的一切费用，按照现阶段深入互联合作的初步协议约定，由违约方独自担负亦或是各责任方分担。

第二十七条 各级财政部门需要会同行业主管该项目的部门在PPP项目全生命周期内，根据事先约定的绩效目标，对项目产出、实质上效果、成本收益、持续时间性等方面进行绩效评价，也可以委托第三方专业机构提出评价意见。

第二十八条 各级财政部门应依据绩效评价结果合理的根据目前实际情况安排财政预算资金。

针对绩效评价达标的项目，财政部门需要根据合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额具体安排有关支出。

针对绩效评价不达标的项目，财政部门需要根据合同约定扣减对应费用或补贴支出。

第五章 项目资产负债管理

第二十九条 各级财政部门应会同有关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理，督促项目开展机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方法形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。

第三十条 存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目开展机构会同行业主管该项目的部门和财政部门根据国有资产管理有关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。

第三十一条 PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目开展机构按照特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同一类型标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让。

第三十二条 项目开展机构与项目需要按照法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。针对归属项目公司的资产及权益的全部权和收益权，经行业主管该项目的部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本才可以以通过结构性融资达到部分或都退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。

第三十三条 各级财政部门需要会同行业主管该项目的部门做好项目资产移交工作。

项目合作期满移交的，政府和社会资本双方应按合同约定共同做好移交工作，保证移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。项目合同期满前，项目开展机构或政府指定的其他的相关机构应组织建设项目移交工作组，对移交资产进行性能测试、资产评估和登纪录写入账，项目资产不满足合同约定移交标准的，社会资本应采用补救措施或赔偿损失。

项目因故早一点终止的，除履行上面说的移交工作外，如果是因为政府因素或不可抗力因素致使早一点终止的，需要依据合同约定给予社会资本对应补偿，并妥善处置项目公司存续债务，保证债权人合法权益；如果是因为社会资本因素致使早一点终止的，需要依据合同约定要求社会资本担负对应赔偿责任。

第三十四条 各级财政部门需要会同行业主管该项目的部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行途中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立担负偿付义务。项目期满移交时，项目公司的债务不可以移交给政府。

第六章 监督管理

第三十五条 各级财政部门需要会同行业主管该项目的部门加强对PPP项目标监督管理，真真切切保证项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。

财政部门需要会同有关部门加强项目合规性审查核验，保证项目属于公共服务领域，并按法律法规和有关规定履行有关前期论证审核查验程序。项目开展不可以采取建设-移交方法。

政府与社会资本合资设立项目公司的，应根据《公司法》等法律规定还有PPP项目合同约定规范运作，不可以在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他的相关机构对社会资本方股东的股权进行回购具体安排。

财政部门应按照财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不可以将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长时间的支付责任，规避PPP项目有关评价论证程序。

第三十六条 各级财政部门应依托PPP综合信息平台，建立PPP项目库，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，保证公众知情权，接受社会监督。

项目准备、采购和建设阶段信息公开内容涵盖PPP项目标基础信息和项目采购信息，采购文件，采购成交结果，不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本，开工及竣工投运日期，政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容涵盖PPP项目标成本监测和绩效评价结果等。

财政部门信息公开内容涵盖本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目标财政预算、执行及决算情况等。

第三十七条 财政部驻各地财政监察专业人员办事处应对PPP项目财政管理情况加强整个过程监督管理，重点特别要注意关注PPP项目物带来一定值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节，真真切切防范财政风险。

第三十八条 对违反本办法规定开展PPP项目标，依据《预算法》、《政府采购法》及实际上施规定、《财政违法行为处罚处分规定》等法律法规追究相关人员责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

第七章 附则

第三十九条 本办法由财政部负责解释。

第四十条 本办法自印发那天起施行。