采购法全文讲解，《鬼吹灯》一共有几部分别是哪几部

有关《中华人民共和国政府采购法》解读

一、立法宗旨

（一）法条解释

第一条 为了规范政府采购行为，提升政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。

规定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都拥有其特定的立法目标。政府采购因其采购主体和采购资金来源都具有特殊性，采购主体的行为对采购资金的使用状况还有政府采购情况等方面都具有强烈的影响，因为这个原因，一定要从法律上予以规范。

政府采购制度是市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府机构采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项制度。

从国际上看，凡是市场经济比较发达的国家，政府采购的历史就比较悠久，法律和制度就比较完善。虽说政府采购立法宗旨的表达上有很多不一样的地方，但基本精神和内容是完全一样的。主要有：加强对政府采购行为的规范化管理，提升政府采购活动的透明度，努力节约采购支出，提升效率；鼓励供应商参加采购活动，促进充分竞争；保证给予供应商公平和平等的待遇，政府采购要保护社会公共利益，做到诚实守信，提升公众对采购活动的信任度。

我们国内与世界其他各国一样，历来就存在政府采购行为。在计划经济体制下，政府采购是通过计划进行管理。改革开放后，计划经济体制持续性改革，社会主义市场经济体制一步一步建立，但没有及时进行适应的政府采购制度改革。让政府采购行为缺少对应的管束，采购活动基本处于分散、自由状态，政策目标单一，采购资金使用效益不高，采购活动中行为不规范甚至行贿索贿等腐败情况常发。随着我们国内社会主义市场经济体制和财政体制改革的持续性深入，迫切需国家加强财政支出管理，规范政府采购行为，并在这里基础上，建立和实行政府采购制度。

从1996年起，一部分地区启动根据国际上通行做法开展政府采购试点工作，财政部也相继颁布了《政府采购管理暂行办法》等规章制度，以推动和规范政府采购试点工作。实践表达，推行政府采购制度在提升财政支出管理水平、节约财政资金、规范政府采购行为、促进廉政建设等方面效果比较显著。随着政府采购工作的深入开展，政府部门的规章制度层次很低、管束力不强，另外，制度本身也存在不少不完善的地方，政府采购工作碰见了不少很难有效克服和处理的困难和问题，在相对的程度上阻碍了政府采购制度的进一步发展。与此同时，世界经济一体化进程提高，我们国内需要承担的开放政府采购市场的压力越来越大，一定要及时建立起与国际惯例接轨的政府采购制度。因为这个原因，迫切需加强我们国内政府采购的立法工作。

我们国内要运用政府采购的立法，将政府采购纳入法制化管理，维护政府采购市场的竞争规则和程序，并依法达到政府采购的各项目标，后建立起适应我们国内社会主义市场经济体制需并与国际惯例接轨的政府采购制度。

（二）立法目标“五个纲”

1．规范政府采购行为

规范政府采购行为是建立我们国内社会主义市场经济体制和依法行政机制的需。市场经济的基本特点之一是公平竞争，通过公平竞争达到资源的合理配置和依法行政。在政府采购制度运行中，政府行为具有双重性。政府从事管理时是代表国家履行管理职责，而在采购交易时，作为采购的一方，又是市场的参加者。假设缺少法律规范和刚性管束，则这样的双重性在实质上采购中经常被混淆，故此，产生了一部分部门凭借手中的权利，凌驾于市场规则之上，以此损害了正常的市场规则和程序和政府采购制度。

正因如此，政府的采购行为对市场和宏观经济运行有着非常重要的影响，与纯粹的商业行为是有实质区别的。政府采购法的建立，可以清晰透明管理职能与采购职能，一个方面要使政府采购受市场规则和法律的管束，达到交易行为平等；另外一个方面又要保证政府通过采购政策调控经济，维护市场规则和程序，真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。

规范政府采购行为也是提升依法理财水平的客观要求。政府采购资金都是财政性资金，采购过程其实是财政支出的使用过程，从硬化预算管束，加强财政支出管理，提升财政资金使用效益的要得出发，肯定要求采购行为规范。采购行为规范化管理，反映了依法理财的要求。

本法将规范政府采购行为作为立法的首先目标，目标是要求适用本法调整范围的政府采购主体在采购货物、工程和服务时，一定要根据本法制定的规则，即政府采购需要遵守基本原则、采购方法、采购程序等开展采购活动。要运用这些规则，将政府采购纳入法制化轨道，实行政府采购的法制化和规范化管理，改变原来政府采购行为无法可依、无章可循、自由、分散、随意采购的局面，有效处理或抑制现行采购中存在的各自不同的问题和弊端，维护政府形象。

2．提升政府采购资金的使用效益

政府采购资金主要是指财政性资金，通俗地讲就是预算资金。长时间以来我们国内受传统经济体制制约，在财政管理中存在重预算具体安排、轻支出管理，重货币分配、轻实物购买等问题，严重影响了财政管理的均衡发展。推行政府采购制度，制定法律规范，就是为了让财政管理不仅重预算，也要重视支出分配及其使用，将财政监督管理延伸到使用环节，从货币形态延伸到实物形态，提高财政履行分配职能的力度和水平，保证政府采购资金按预算目标使用，做到少花钱，多办事，办好事，以此降低采购成本，提升财政资金的使用效益。

3．维护国家利益和社会公共利益

政府采购的一个重要特点，就是它不一样于大多数情况下商业采购活动，也不一样于企业和个人采购是政府行为，要反映国家利益和政策要求；同时，一个国家和政府可以通过政府采购制度的开展，发挥宏观调控作用。换句话说，就是政府采购有着维护国家利益和社会公共利益的责任和义务，其行为要满足人民大众的意愿，需要在维护国家利益和和社会公共利益方面作出奉献。因为这个原因，要运用制定本法，将政府采购的政策性作用法律化，为政府发挥政府采购的宏观调控作用、维护国家利益和社会公共利益提供法律依据和保证。

4．政府采购当事人的合法权益

政府采购的当事人涵盖各级政府的国家机关、事业单位、团体组织、供应商还有采购代理机构（集中采购机构、招标代理公司等社会中介机构）。政府采购活动在进入采购交易时，政府和供应商都是市场参加者，其行为属于商业性行为，并且各当事人当中是平等的。但是在实质上工作中，因为采购人都是政府采购单位，处于强势，容易产生政府采购人将政府行为和行政权限带到交易活动中，很小一部分采购人甚至受利益的驱动，产生欺诈、钱权交易、不按合同履约等行为，给一方或多方当事人导致损失，导致其实的不平等。而其他当事人因有求于采购机构，处于被动地位。

制定本法的目标之一，就是要规定政府采购一定要遵守公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，建立政府采购各当事人当中平等互利的关系和按规定的权利和义务参与政府采购活动的规则。从保护弱者的视角考虑，还非常赋予供应商对采购机构和采购活动投诉的权利，加强监督和制约，在保护采购机构合法权益的同时，也要保护供应商和中介机构的合法权益。

5．促进廉政建设

因为政府采购项目多，规模大，其采购合同成为各供应商的竞争目标，故此在详细采购活动中，常常产生采购人将政府行为与商业行为混淆的情况。假设缺少完善的监督机制，就极易产生索贿、行贿、钱权交易等贪污腐败问题。从1999年启动，中央纪委推行政府采购制度，作为从源头上预防和治理腐败的重要措施之一加以执行，也是党风建设的一项重要内容。政府采购纳入法制范围内后，强化了对采购行为的管束力，提高了有效地抑制政府采购中各自不同的腐败情况滋生的可行性，进一步有助于上面说的措施和决定的落实，净化交易环境，使政府采购成为名副实际上的“阳光下的交易”，从源头上抑制腐败情况的出现，促进廉政建设。也为惩处腐败提供了法律依据和手段。

（三）执行中应注意的问题

立法宗旨看似比较原则，但其内涵很丰富，每一条立法宗旨的重要性与本法中其他任何条款都同等重要。它简明扼要地阐述了本法立法的因素和目标，指出了建立我们国内政府采购制度的方向，其他各条款都是紧跟达到这些目标而制定。在实践中，各个方面的行为一定要做到促进立法宗旨的达到，本法中有规定的要按照本次要求规定执行，本法中没有规定或者规定不够明确的，在采用详细措施时不可以违背立法宗旨的相关规定。

二、适用范围

（一）法条解释

第二条 在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。

本法所称政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

明确法律的调整范围是本法基本、重要，要优先集中精力，也是核心的主要内容，它直接涉及本法的适用范围和管理力度。

本条从地域、采购人、采购资金、采购形式、采购项目还有采购对象等方面，确定了本法的适用范围。凡是同时满足这些要素的采购项目，都属于政府采购项目，一定要依照本法开展采购活动。

1．地域范围

在中华人民共和国境内出现的政府采购活动，统一根据本法规定进行。

除开这个因素不说，本条还有一个含义，就是在全国境内政府采购政策和市场是统一的。

因素是：第一，政府采购是一种宏观调控手段，各级政府都一定要紧跟调控对象通力合作，达到调控目标。假设分级立法，不仅很难形成合力，而且，导致政策不统一、政出多门，降低政府采购制度效力。第二，我们国内政府采购市场迟早要开放，而且，开放是以全国为基础的，不可能以地区为单位开放。因为这个原因，一定要统一规则，并适用于各级政府的政府采购当事人。但统一立法并非搞一刀切，既要有统一性，还需要有灵活性。按照本法规定，政府采购的目标、范围、政策、方法、程序等都是统一的，但相关的详细开展方式如限额标准的制定、集中采购目录的确定等，由不一样级次的政府因地制宜地作出规定。 地方政府在作出这些规定时，不可以与本法的相关规定相违背。

2．例外规定

根据政府采购客观上存在一部分情况特殊，本法在确定适用范围时，在其他条款中作了必要的例外规定。

一是军事采购。根据相关规定，军队也属于国家机关，但本法考虑到我们国内军事采购的特殊性，在附则中规定，“军事采购法规由中央军事委员会另外单独制定”，表达军事采购要按照本法相关原则性规定另外单独制定管理和开展办法。

二是采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的详细条件另有规定的，可以适用其规定。

三是对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所开展的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。

四是我们国内的香港、澳门两个非常行政区的政府采购不适用本法。因为我们国内的香港和澳门地区实行的是“一国两制”，按照《香港非常行政区基本法》第十八条、《澳门非常行政区基本法》第十八条规定，全国性法律除列入“基本法”附件三者外，不在非常行政区开展。

3．采购人范围

本法规定的采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织，不涵盖国有企业。按照我们国内宪法规定，国家机关涵盖国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、军事机关等。事业单位是指政府为达到特定目标而批准设立的事业法人。团体组织是指各党派及政府批准的社会团体。本法规定的采购人不涵盖国有企业，主要是考虑到企业是生产经营性单位，其购买行为在某种意义上属于生产行为（为制造某产品而购买，不是消费性的），其资金来源多元化，企业作为市场主体需要根据市场规律自主经营，故此不管从理论上还是实质上操作上都不要将企业纳入政府采购范围。

同时，我们国内政府采购工作还处于起步阶段，将企业公益性采购和投资性采购全面纳入政府采购范围的条件还不成熟。因为这个原因，本法确定的采购人，都是采购资金主要来源自于财政性资金的预算单位。

4．采购资金范围

明确采购人，并不是说只要是采购人，其采购活动都要执行本法是否适用本法还需要看采购项目标资金来源。根据本法规定，采购人根据本法规定开展采购活动的采购项目，其项目资金需要为财政性资金。

本法所称的使用财政性资金的含义是“都或部分用财政性资金进行采购的”，即采购人的采购项目只要含财政性资金，都要执行本法规定。采购人都用非财政性资金开展的采购活动，不受本法管束。非财政性资金主要是指事业单位和团体组织的自有收入，涵盖经营收入、捐助收入、不需要财政性资金偿还的借款等。

5．采购项目范围

根据本法规定，采购人用财政性资金组织采购活动是否适用本法，还需要视详细项目而定。唯有纳入了集中采购目录以内或者限额标准以上的项目，才要求根据本法规定执行。因为政府购买的项目品种不少，性质各异，数目金额大到工程项目，小到铅笔，既有采购公务用车，又有因公临时和随时购买支出。在现目前情况下，本法不可能将全部购买性支出项目列入政府采购法适用范围，要运用设定科学标准予以界定。本法规定了两个标准；一是纳入集中采购目录的采购项目；二是排除在集中采购目录之外，但是在规定的采购限额标准以上的采购项目。前者实行集中采购，后者实行分散采购。

集中采购目录的确定方式在本法第七条中作了规定，

政府采购项目预算层级

集中采购目录确定发布机关

限额标准确定方式

中央预算

国务院

国务院

地方预算

省、自治区和直辖市人民政府或者其授权的机构

省、自治区和直辖市人民政府或者其授权的机构

根据本条规定，采购人用财政性资金采购限额标准以下的采购项目，可以不执行本法规定。

6．采购形式范围

本法所称采购是指以合同方法有偿获取货物、工程和服务的行为，涵盖购买、租赁、委托、雇用等。

此规定有三个要点：

一是采购活动一定要是可以以签署的合同形式来反映。

二是采购活动一定要是有偿的，确切地讲就是达到等价交换原则的全部方法，不涵盖赠送、采购人当中无偿调剂等行为。

三是采购的方法不单单是购买，还涵盖租赁、委托、雇用等。

根据本法规定，采购人接受赠送、采购人当中无偿调剂等无偿取得货物、工程和服务的行为，不受本法规范。

7．采购对象范围

采购对象是指采购人不管是采购货物还是工程或者是服务，都要执行本法规定。其实就是常说的说，满足本法规定的货物、工程和服务都是该法的采购对象范围。

本条所称货物是指各自不同的形态和各自不同的类型的物品，涵盖有形和无形物品（如专利），固体、液体或气体物体，动产和不动产。

本法所称工程是指建设工程，专指由财政性资金具体安排的建设工程，不涵盖互联网工程、信息工程等与土建无关的工程项目。工程的范围很广，涉及采购人因自己工作还有提供社会公共服务需而采购的各种建设工程，涵盖合适人类居住的工程项目，即建筑物，还有非人类居住需而建造的公共工程项目，即构筑物。工程的采购行为不仅仅指新建，还涵盖改建、扩建、装修、撤出、修缮还有环境改造等。

本法所称服务是指货物和工程之外的采购项目。其范围的相关规定采取了排除法的方法，主要考虑到服务的主要内容繁多，超级难用简要的法律语句表达，这是国际通行做法。按本法规定，采购人采购的服务涵盖专业服务、技术服务、信息服务、课题研究、运输、维修、培训、劳力等。

（二）执行中应注意的问题

本法有关适用范围的相关规定，在理论上、认识上至今暂时还没有达成共识。因为我们国内还处于市场经济建设完善阶段，政府职能事权划分尚不清晰，政府行为和市场行为界定不清，适用范围也就很难明确界定。因为这个原因，在执行中肯定会碰见这样或者那样的问题。为了更好地依法开展政府采购活动，各相关方面在执行中需要注意以下几点：

1．要注意本法规定的适用范围与国际惯例的区别

（1）资金来源是界定政府采购项目标主要标准之一。国际惯例中资金来源不作为标准。之故此，要把资金作为标准之一，主要考虑是，实行政府采购制度的国家，特别是发达国家，市场发育程度高，政府职能和事权清晰，政府行为和市场行为界定严格，财政资金供给范围与政府职能和事权对应紧密。因为这个原因，只对采购主体作出规定，也就对资金作了规定，不用再强调资金来源。我们国内情况则明显不同。

（2）采购项目标金额是界定政府采购项目标标准之一。国际惯例在确定政府采购适用范围时不涉及金额大小，而是确定采购人，不管采购项目大小都要按政府采购法的相关规定开展采购活动，同时对小额采购项目标采购方法及要求作出规定。本法中提出了金额要求，主要是考虑到本次立法的整体思路是抓大放小，一步一步规范。随着政府采购工作的深入开展，一步一步进行全面规范。

（3）在国际惯例中，限额标准的功能不是确定法律适用范围的标准，一般是用来区分招标与不招标的标准。本法规定满足我们国内现行管理水平和体制，方便理解和操作。

（4）合同方法作为界定政府采购项目标标准之一。在国际惯例中，合同不作为采购方法，而是默认为采购方法执行的结果，并且，也不规定“有偿问题”。

（5）对复合型采购项目没有作出规定。在国际惯例中，对复合型采购项目，即一个采购项目中同时含货物、工程和服务两个或者三个对象时，一般是以所占资金比重大的对象，确定其对象属性。本法对这一没有作出规定，但是在开展中可以通过详细办法加以明确。

2．要依法界定政府采购项目

根据本法规定，政府采购项目需要根据第二条规定予以界定。但是在实践中，政府采购的形式是各种多样的，有的是由采购人直接组织采购活动，有的是由采购人委托其他的相关机构承办等。不管是哪种形式，其项目都需要根据本法规定进行判别。如政府采购工程，原来都是由相关部门自行采购，自规定工程项目实行项目法人制后，大多数政府工程项目改由法人承办。

比如，国家大剧院，属于文化和旅游部的工程，工程预算列在文化和旅游部的部门预算中，按照现行相关规定，工程建设都要实行法人制，于是文化和旅游部不可以直接开展建设活动，而是委托给企业承建，承建企业要向文化和旅游部负责。这种类型形式的政府工程建设项目，虽然详细承建单位出现了变化，但工程建设资金主要来源自于财政性资金，工程的全部权没有变，采购主体也还是是建设项目标立项单位。因为这个原因，政府采购工程项目不可以因为实行法人制改变开展主体以此改变政府采购的性质。还有部分项目如课题研究等，采购主体是政府机构，但由企业承办，也需要受本法规范。

3．各级人民政府及财政部门的政府采购管理机构要对相关问题作详细研究和处理

一是列入政府序列的行政机构，但采购资金都为自筹资金时，原则上也应按本法相关规定执行，详细规定由省级以上人民政府按照目前的实际情况确定。二是本法对财政性资金的详细内容没有作出详细规定，虽然主要是预算内和预算外资金，但还有一部分其他资金也属于财政性资金。因为这个原因，除预算内和预算外资金外，还有什么资金属于财政性资金，可由省级以上财政部门按照相关法律规定和财政管理体制作出详细规定。

4．发挥政府采购的示范作用，扩大政府采购范围

各级财政部门要依法推动政府采购工作，加强对政府采购活动的监督管理。各级采购人要依法开展采购活动，充分反映政府采购的优越性。要运用实质上效果，提高推行政府采购的吸引力，带动其他采购机构特别是国有企业自觉根据本法精神开展采购活动，为及时更改本法、全面规范政府采购行为创造条件。

三、政府采购的原则

（一）法条解释

第三条 政府采购需要遵守公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

政府采购需要遵守的基本原则是立法宗旨的详细反映方法。

在这些原则中，公平竞争是核心，公开透明是反映，公正和诚实信用是保证。

1．公开透明原则

公开透明是政府采购一定要遵守的基本原则之一，政府采购被誉为“阳光下的交易”，即源自于此。政府采购的资金来源自于纳税人缴纳的各自不同的税金，唯有坚持公开透明，才可以为供应商参与政府采购提供公平竞争的环境，为公众对政府采购资金的使用情况进行有效的监督创造条件。公开透明要求政府采购的信息和行为不仅要全面公开，而且，要完全透明。仅公开信息但仍搞暗箱操作属于违法行为。依本法精神，公开透明要求做到政府采购的法规和规章制度要公开，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，投诉处理结果或司法裁减决定等都要公开，使政府采购活动在完全透明的状态下运作，全面、广泛地接受监督。

2．公平竞争原则

公平原则是市场经济运行的重要法则是政府采购的基本规则。公平竞争要求在竞争的前提下公平地开展政府采购活动。第一，要将竞争机制引入采购活动中，实行优胜劣汰，让采购人通过优中选优的方法，取得价廉物美的货物、工程或者服务，提升财政性资金的使用效益。

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